Ганна Бондар
Перш за все чим розробка містобудівного кодексу відрізняється від нашумілого законопроєкту 5655?
Законопроєкт пропонував певні рішення для стадії проєктування, будівництва і заходи з цифровізації. А містобудівний кодекс міститиме весь спектр питань, які виникають у суспільстві в процесі будівництва.
Чинне законодавство у сфері містобудування — це величезна кількість законодавчих і підзаконних актів, які не відрізняються стрункістю. Наприклад, наш основний закон, який регулює містобудівну діяльність, прийнятий 2011 року. І за час його існування в нього вносили зміни більш ніж 70 разів. Треба розуміти, що кожен законопроєкт, яким вносили ці зміни, формували різні люди, політичні сили, в різні каденції.
І наразі це такий, перепрошую, франкенштейн.
Що кодекс має виправити порівняно із законом 5655?
Я просто не вважаю, що потрібно про нього говорити. Незалежно від того, хто його подавав. Ми створюємо окрему історію.
Більш раннього аналога містобудівного кодексу в Україні взагалі не існує?
Є згаданий закон 2011 року, зміни до нього та законодавство суміжних сфер, яке регулює дотичну діяльність (у сфері геодезії, архітектури, інвестицій тощо).
Ви працюєте над кодексом вже понад рік, і (я бачила анонси ваших сесій з експертами сфер) це дуже розгалужена робота. Як це — організовувати такий процес?
Те, що ми робимо, — дійсно широкий перегляд основних засад містобудівної діяльності й, відповідно, чинного законодавства. А також великий освітній процес.
На етапі відбору експертів я розуміла, що будь-кого, кого покличу, потім звинувачуватимуть, що він займає чийсь бік, і політично все буде дуже складно. Тому ми звернулися листами до всіх, кого знайшли: асоціацій, гільдій, спілок, — щоб вони направили свої представників (будівельників, архітекторів, геодезистів). І в деяких організаціях, до речі, були вибори представників до нас. Звернулася також до всіх міністерств, дотичних до кодексу, до громадських організацій. Залучили чотири асоціації місцевого самоврядування, профільні комітети Верховної Ради. У квітні минулого року затвердили склад робочої групи — там 189 осіб.
А 1 червня вже було перше засідання. Ми всі познайомилися і… далі процес став дуже гнучким. Забезпечили людям можливість вільно спілкуватися, а це дуже важливо у сфері, яка є дуже конфліктною. Тут два постійні типи конфлікту.
Перший — битва за міський простір. Це класичний конфлікт, який відбувається в усіх містах. Міська влада, мешканці, фахівці й державна влада — усі воюють між собою за міський простір. Мешканці хочуть отримати простір. Девелопмент хоче забудувати його. Фахівці намагаються зробити цей процес найменш шкідливим для мешканців. А міська влада бачить певний план розвитку і стикається з тими самими мешканцями.
І цей конфлікт природний, але десь він пригашений, тому що умови балансування цих інтересів більш справедливі. А в Україні держава ще досить сильно регулює ці процеси в містах, децентралізація все ще остаточно не відбулася.
І в нас це дуже високий рівень конфлікту — на рівні «люди валять паркани», аби їх почули.
І другий робочий конфлікт, який теж природний, — конфлікт на будівництві. Це історія між замовником, архітектором, інженером-конструктором, виконробом. У всіх різні задачі: замовник хоче дешевше, виконроб хоче швидше; інженер-конструктор хоче міцність, якість і надійність, щоб воно стояло; архітектор хоче функцію і красу.
Якщо, наприклад, у суспільстві висока будівельна культура, вимоги до якості будівництва, то це відбувається більш гармонійно — усі працюють на цей стандарт якості. Якщо ні (у нас поки що ні), то робочий конфлікт досить складний.
І ми зібрали всі професії, усі сторони, які природно конфліктують, і створили їм умови вільного спілкування та спроби побудувати довіру.
До речі, довіра між цими учасниками вибудовувалася нешвидко — минуло 9 місяців. І після цього періоду я відчула, як дискусія пішла зовсім по-іншому: люди почали чути одне одного, реагувати не на особистість, а на позицію, яку вона викладає.
Ганна Бондар (у центрі)
Крім того, на початку ми відпрацювали певні філософські питання: урбанізація України, куди вона йде; руйнація; демографія; вимоги Європейського Союзу. У нас було навіть окреме засідання про цінності українців і як це можна використати в містобудуванні.
Також запропонували освітню програму: у нас було 11 лекторів з різних країн світу, у тому числі й країн англосаксонського права, які розказували, як побудована система в них.
Що з почутого в обговореннях, на ваш погляд, найгостріше для стейкхолдерів сфери?
З великого до маленького. У нас міста самі себе практично не планують. І коли ми вживаємо термін «хаотична забудова» — це і є результат відсутності якісного планування. А мешканці міст бачать наслідки цього.
Низька планувальна культура, яку ми маємо, залежить і від законодавчого регулювання, і від рівня культури місцевого самоврядування. Я пам’ятаю такий момент з конференції в Гамбурзі про сталий розвиток: на одній панелі виступають мери західноєвропейських міст, і я розумію, що вони говорять про міське планування якісніше, ніж наші архітектори…
Ну і важливість стартового планування — містобудівна документація. Це база, основа основ. І якщо його не налагодити, то ми й далі матимемо хаотичну забудову.
Наступна історія — з 2011 року наше законодавство в містобудуванні лібералізувалося. Ми скасували багато різних процедур. Але це відбувалося з подачі однієї сторони містобудівного процесу — безпосередньо девелопменту. І нині скасування цих процедур призвело до колапсу.
Пояснюю. За статистикою, чи не на кожну земельну ділянку, на якій триває будівництво, відкрито декілька кримінальних проваджень. І якщо раніше організатор будівництва, замовник, міг, вибачте, прикритися погодженнями міста, містобудівною радою: мій проєкт фахівці розглянули, дали добро — або громадськими слуханнями, то зараз він голий, як горобець під стріхою, — не має жодних аргументів на свій захист. Вони загнали себе в глухий кут, розумієте?
І Україна єдина у світі, де відсутні всі ці процедури. Оце ми і виявили.
Відповідно, нам треба думати, як усе ж повернути процедури. І як не зарегулювати сферу, як боротися з корупцією, створювати прозорі правила.
Ми маємо мінімізувати ризики інвесторів. Тому що інвестори в Україні — це мешканці.
У нас зовсім інша система фінансування, не така, як у Європі чи Америці. Там девелопер бере гроші в банку, їх кладуть йому на рахунок, він будується до 70 % готовності й лише після цього має право залучати гроші покупців, мешканців. А в нас усі гроші — це гроші містян. І вони роблять ці ризиковані інвестиції.
У мене була унікальна ситуація: іде четверте засідання чи щось таке, в обличчя ще не всіх знаю, ми сидимо за круглими столами, учаснику дають слово, а він каже: «Я вважаю, що громадські слухання мають бути обов’язковими на всі об’єкти будівництва». Сама я такої думки не підтримую, оскільки вважаю, що слухання потрібні лише важливим проєктам. Але позиція прозвучала, цікавлюся, а хто її озвучив? Дивлюся, а це представник девелоперів. Йому набридло, що на нього постійно валяться закиди й обвинувачення, йому потрібна своя процедура, розумієте? Я була шокована, якщо чесно.
Можливо, девелопери думають, що зможуть проконтролювати слухання на свою користь.
Я розумію, є таке, що вони вміють працювати із цим. Але мені здається, що для них це можливість вийти в суспільне визнання, легітимність.
Стосовно громадських слухань — можна брати американський досвід. Там у кожному місті свої правила, усе дуже децентралізовано. Я візьму за приклад Нью-Йорк. По-перше, громадськість є суб’єктною. Що це означає? Якщо в Києві маю кожного дня дивитися на сайт міської ради або на сайт департаменту містобудування (який, до речі, закритий), чи щось планується в моєму районі, кварталі, то там місто зобов’язане проінформувати кожного мешканця, якого майбутнє рішення зачіпає. Тобто якщо у кварталі щось відбувається, кожен мешканець отримує про це лист від міської ради.
Ганна Бондар
Кожен мешканець чи на рівні умовних кондомініумів?
Воно йде на рівні дистрикту, тобто на рівні кварталу. Кожен має свою раду. Це громадська діяльність, вона не оплачується. І ця рада дистрикту організовує слухання у себе. А протокол направляє в раду району. У раді району це вже політична історія: там обрані депутати, вони проводять слухання — це другий етап процедури. Ба більше, якщо, наприклад, девелопмент відбувається у твоєму кварталі, але інший квартал вважає себе зачепленим, то він теж має право провести слухання і їхній протокол також є офіційним документом. Кожен, кого стосується рішення, має право голосом проговорити своє ставлення. Це дуже ясна, струнка й гарна можливість кожного мешканця взяти участь у цьому процесі.
Я вас слухаю й уже уявляю, наскільки це складний механізм у реалізації…
Перше, що тут грає визначальну роль, — рівень освіти громади. Друге — бюрократична, організаційна структура. І головне — роки тренувань. Такий механізм обговорень вони шліфували 200 років.
І є дуже важливий момент у цих процедурах: усі об’єкти, які будують публічним коштом, проходять громадські слухання. Бо це податки цих самих мешканців, і ті хочуть знати, на що вони будуть витрачені. Наприклад, у Нью-Йорку, якщо міська рада хоче продати свою будівлю у приватну власність або купити будівлю приватну у власність міста, то спершу проводять громадські слухання.
До теми публічних слухань проєктів, які впливають на місто. Я ще пам’ятаю епоху архітектурно-містобудівних рад, на яких професійно обговорювали фахові нюанси проєкту і його вплив на місто загалом. Зараз ця практика майже знищена.
Містобудівні ради потрібні. І вони є у всіх країнах світу. Вони по-різному називаються, у них працює різна кількість людей. Наприклад, у Берліні при головному архітекторі містобудівна рада складається з сімох людей, і вони розглядають не тільки містобудівну документацію, а й окремі об’єкти. Це дуже гарний інструмент. Якщо був архітектурний конкурс, то це вже горнило фахового обговорення, проєкт відшліфований. Самим архітекторам цікаве й важливе це спілкування з колегами.
Робота над Містобудівним кодексом України в групах, 5 березня 2024
По-друге, це помічний інструмент для департаменту або управління містобудування під час розв’язання складних питань. Головний архітектор (міста) може скликати раду й порадитися. По-моєму, у Львові взагалі навіть видача містобудівних умов (МУО) проходить містобудівну раду.
Чому тоді ці ради раніше скасували?
Їх не скасували, але в них забрали повноваження обов’язково розглядати окремі об’єкти. Містобудівні ради також існують на рівні областей. І вони розглядають виключно містобудівну документацію: за законом, сьогодні вони не можуть опуститися до рівня конкретного проєкту. Це робиться тільки за бажанням замовника, за його заявкою.
На вашу думку, містобудівні ради потрібні для об’єктів якого рівня?
Очевидно, що не треба проєкт вхідної групи до аптеки розглядати на містобудівній раді. Можемо говорити, наприклад, про об’єкти СС-3 (це вищий клас наслідків будівництва). Ради також мають розглядати об’єкти, які будують бюджетним коштом, і те, що будують в історичному ареалі або в зонах охорони пам’яток.
Ви збираєтеся прописати цей блок чітко в кодексі?
Так, це буде прописано — у якого розміру громадах мають бути ці ради, для яких випадків будівництва.
Я дуже просто поясню. Як відбувається сам початок інвестиційного процесу? Девелопер приймає рішення про те, що на земельній ділянці планує щось збудувати, і звертається до міста за містобудівними умовами й обмеженнями забудови земельної ділянки. Тобто місто має йому сказати: будуєш не вище, не ширше, не глибше, не такої функції. І він, виходячи із цього, замовляє проєктну документацію, архітектор працює, замовник передає проєктну документацію в експертизу, там перевіряють на певні визначені законом питання — і після того отримується дозвіл.
Але ніхто не перевіряє проєктної документації на відповідність умовам і обмеженням, ця процедура виключена.
Нема механізму контролю. І це питання, до речі, обговорювали на підкомітетах. Коли йшов законопроєкт (5655), я розуміла, що віддати місту право перевіряти проєктну документацію ніхто не хоче, тому ми намагалися вставити це право хоча б експертній організації. Але, на жаль, ця пропозиція не була підтримана й у нас досі немає процедури перевірки проєкту на відповідність МУО.
Якщо ми говоримо про контроль відповідності проєкту, то чи не вийде так, що забудовник замовлятиме послугу перевірки проєкту за свої гроші, тому диктуватиме, що писати у висновку?
Ні, це міська функція, і це саме так працює в усіх країнах світу. Це лише ми така унікальна країна.
Які ще були неочікувані відгуки під час обговорень у секціях?
Що їм не вистачає контролю протягом будівництва. І це говорила підгрупа будівництва. Міський контролер узагалі нікуди не ходить, і державний теж.
Ось приклад з тих самих США. Отримали дозвіл, працюють. Виконроб, технагляд, авторський нагляд. Але міський контролер, який видав дозвіл, коли звели фундамент, приходить на будову, дивиться, каже: добре, працюйте далі. Він зафіксував, що фундамент зробили згідно з проєктом: не ширше, не глибше, а як має бути. Наступний етап — це зведення коробки, як кажуть у нас. Створили стіни й дах — приходить інспектор, каже «ок» або «не ок». Вилізли кудись: уліво, управо, уверх. Виправляєте. На цьому етапі легше виправити, розумієте? Третій раз він приходить, коли заводять внутрішню інженерію. І четвертий раз — на введення в експлуатацію.
Я це слухаю і вже відчуваю, як нас із вами звинувачують у пропаганді надмірного контролю, який дає поле для корупції… Поясніть, у чому тут інтерес будівельної організації?
Усе просто — якщо кожен етап будівництва буде перевірений, вони потім спокійно можуть вводитися в експлуатацію.
І це вам дійсно говорили будівельники?
Так, група держархнагляду, група будівництва. Можливо, ще на групі проєктування.
Для них це важливо, бо це можливість виправити помилки на ранній стадії. Одна з наших великих задач — мінімізація ризиків інвесторів.
Інвесторів у широкому сенсі цього слова: це і приватні покупці квартир, і кошти громад, і великі інвестиційні проєкти.
Спорудження багатоквартирного будинку вздовж Іст-Рівер на місці колишнього цукрового заводу Domino Sugar, Бруклін, Нью-Йорк, США, 9 лютого 2023 року
Що говорять про це девелопери? Чи готові вони до такого рівня контролю?
Ну, подивимося, напишемо в концепції, будемо обговорювати. У нас є закон про відповідальність у сфері будівництва, якісь штрафи. Але весь цивілізований світ працює не через штрафи, а через професійне страхування, а також страхування будівельних ризиків. У нас цього немає, щоб ви розуміли. Тут ми на рівні дикунів.
Сфера проєктування, вона дуже специфічна, це складна інтелектуальна праця. І коли багато людей беруть участь в одному проєкті, стаються помилки. І вчасно виправити помилку на папері, а не коли на будівництві вже зробили неправильно, — це дорого вартує. Щоб можна було помилку проєктанта переробляти на будівництві, існує професійне страхування. Тобто під кожен об’єкт проєктант укладає договір зі страховою компанією, яка в разі помилки покриє його ризики.
І друге — це страхування будівельних ризиків. Тобто страхування від невчасного завершення етапу будівництва. Цю систему треба вводити, і робити це поступово.
Зараз, до речі, ходить урядовий законопроєкт про підвищення штрафів. І там, наскільки мені відомо, є пропозиція, що штраф проєктанту буде як половина вартості проєктної документації. Але треба розуміти, що головний архітектор проєктів в Україні отримує 40 тисяч гривень. А проєктна документація може коштувати 5–8 мільйонів гривень.
Чим він буде віддавати? І цей нонсенс треба виправляти.
Які спільноти проявляли себе найактивніше в роботі й чому, на ваш погляд?
Узагалі всі професії активні. Міністерства неактивні. І народні депутати поки що не дуже. Вони чекають на концепцію: ви говоріть, говоріть, а буде текст — от його ми й будемо обговорювати.
Мінцифри зацікавилося вашим процесом напрацювань для кодексу?
Ні, ми їх не бачимо.
Як це можливо? Їхній напрямок передбачений у складі майбутнього кодексу?
Обов’язково. У нас навіть ціла підгрупа спеціальна є про цифровізацію. Працюючи над складом підгруп, ми запросили Мінцифри одночасно з іншими офіційними листами. Через місяць відповідей не було. Комітет прийняв рішення затвердити склад РГ з тих представників інституцій, які надали офіційні відповіді. Від Мінцифри така відповідь прийшла через місяць після затвердження складу груп. Ми одразу включили їхні контакти в поштову розсилку робочої групи, і вони отримують усі матеріали й запрошення, але я не бачу їх на засіданнях. Потім голова комітету запропонувала змінити склад робочої групи, але комітет не підтримав цього рішення.
Ганна Бондар
Які види електронних механізмів, фіксації та контролю ви обговорюєте?
Більше говорили про участь громадськості в електронному вигляді. Наприклад, зауваження та пропозиції до детального плану території. Тобто на містобудівному кадастрі може бути така платформа, де будь-яка людина дивитиметься це планування і, відповідно, надаватиме свої пропозиції.
Забудовники у вас активно проявляють себе?
Активні: у групі будівництва, групі проєктування. Дуже активні були в підгрупах цивільного захисту, де їх сильно торкнулися нові ДБН.
Це ж зовсім свіжі, сучасні ДБН?
Так, 2023 року. Сьогодні норматив каже, що будь-який об’єкт, нове будівництво, реконструкція має обов’язково забезпечити під ним укриття. Проєктну документацію об’єкта викладають у вільний доступ в електронну систему будівництва, будь-яка людина може подивитися. І виникає питання, якщо буде пряме влучання ракети в цей будинок, де всі мешканці в укритті, то хто навів? А, до речі, ці укриття — споруди подвійного призначення (паркінг, підвал), за розрахунками ДБН, вони не рятують від прямого попадання, тільки від уламків й ударної хвилі.
Не розумію. А які тут можливі альтернативи?
Мова не йде про те, що укриття не треба будувати. Треба, але такі, щоб уже пряме влучання могло витримати.
Ми бачимо можливість застосувати інший принцип — розосередження. Такі методи використовують Ізраїль, Сінгапур, Японія. Вони роблять так, щоб людина максимально швидко дісталася безпечного місця, де буде і її родина. Це окремі кімнати, укріплені у квартирах, у просторі, де ліфтові шахти, і так далі. Якщо будуть уламки й ударна хвиля, то ці кімнати можуть захистити людей.
Укриття відразу біля дитячого майданчика й автобусної зупинки в місті Сдерот на півдні Ізраїлю, 8 серпня 2022 р.
Але хіба можливо передбачити такі конкретні рішення вже на рівні кодексу, який є більш засадничим документом?
Ми закладаємо принципи. Будемо консультуватися з військовими.
Крім того, прийняття кодексу — це дуже нешвидка історія.
На жаль, ми працюємо в ситуації політичної невизначеності. А процес створення кодексу має свої етапи й графік.
Ваша каденція парламенту може просто не встигнути його прийняти, я правильно розумію?
Принаймні концепцію ми точно завершимо. У нас буде розуміння, які реформи, у яких напрямках треба зробити. Це буде обговорено на круглих столах, представлено на комітетських слуханнях, ми отримаємо зауваги, пропозиції і так далі.
Це буде наступного року?
Ні, концепція буде раніше. За результатами наших публічних консультацій уже маємо 42 аналітичні записки. Сподіваюся, що до кінця літа представимо всю концепцію.
А з чим у вас були проблеми під час роботи?
Ну, як завжди, політичні певні ризики. Наприклад, у нас був партнер міжнародної технічної допомоги USAID HOVERLA. У квітні наш уже колишній
міністр Кубраков пішов — без оголошення війни, як кажуть, — до посла США в Україні й попросив закрити фінансування
для чотирьох проєктів, у тому числі нашого.
Чому?
Я не знаю. Думаю, тому що хтось вважає цей проєкт альтернативою 5655. А оскільки міністерство дуже підтримувало той законопроєкт, вони побачили певні ризики у створенні нашого проєкту кодексу.
Ганна Бондар
І фінансування закрили? На що воно мало піти?
Це був грант на роботу п’ятьох експертів, які причешуть — опрацюють результати наших робочих сесій і вироблять текст концепції. А також на публічні заходи протягом обговорення, на переклад матеріалів англійською.
Уже відібрали громадську організацію, провели відкритий конкурс експертів. І все, фінансування закрили. До речі, він закрив не тільки наше фінансування. Також сюди потрапили Інститут законодавчих ініціатив і два гранти для Асоціації міст України. Усім, хто говорив щось не те, що хотіло чути міністерство, закрили фінансування.
Чи є інші варіанти, як ви справитеся?
Сподіваюся, що подужаємо. По-перше, уже відібрані експерти. По-друге, будемо без красивих публічних заходів, будуть заходи в зумі, окей.
Коли кажете «у нас забрали грант», то вам завтра умовний Столар (відомий столичний забудовник) заявить: ось же я!
Ні-ні. Від жодної професійної асоціації, гільдії ми не візьмемо фінансування.
Чи ставляться учасники ринку до вас серйозно?
Не до мене, а до процесу. Так, ставляться серйозно — це підтверджує той факт, що протягом року велика кількість людей працювала над концепцією безкоштовно. Це означає, що кодекс на часі.
Але це означає, що кожен хоче встигнути в цей поїзд, щоб захистити свій інтерес?
Це ж прекрасно. Бо якщо ти не скажеш про свій інтерес, він і не буде захищений.
